移民动态

美国高校及教育组织起诉美国国土安全部，要求紧急叫停终止F、J、I身份“Duration of Status”制度的新规

2026年8月18日，包括 Presidents’ Alliance on Higher Education and Immigration、NAFSA: Association of International Educators、美国教师联合会（AFT）及全美汽车工人联合会（UAW）等在内的多家高等教育机构和工会组织，在美国马萨诸塞联邦地区法院提起诉讼，挑战美国国土安全部（DHS）此前发布的最终规则。该规则将结束长期适用于F、J和I类非移民的“Duration of Status（D/S，身份持续期间）”制度，改为固定期限的合法停留制度。

本案为 Presidents’ Alliance on Higher Education and Immigration, et al. v. U.S. Department of Homeland Security, et al., Case No. 1:26-cv-13799。除提交长达81页的Complaint外，原告还同时提交动议，要求法院依据《行政程序法》（Administrative Procedure Act, APA）第705条暂缓新规生效，或者签发初步禁令；作为替代方案，原告甚至请求法院直接作出简易判决并撤销该最终规则。

一、DHS新规究竟改变了什么？

2026年7月17日，DHS正式公布题为 Establishing a Fixed Time Period of Admission and an Extension of Stay Procedure for Nonimmigrant Academic Students, Exchange Visitors, and Representatives of Foreign Information Media 的最终规则，刊载于 91 Fed. Reg. 44976。按照目前公布的生效日期，该规则将在2026年9月15日生效。

现行制度下，许多F-1国际学生、J-1交流访问人员以及I类外国媒体人员入境美国后，其I-94上的停留期限并不是一个具体日期，而是标注为 D/S（Duration of Status）。简单来说，只要当事人持续遵守相应身份规定，其合法停留期限通常与学业、交流项目或者获准活动的实际持续时间相联系，而不是由一个预先设定的I-94截止日期决定。

新规则将从根本上改变这一制度。

对于F和J身份，新规原则上将根据I-20或DS-2019上的项目期限给予固定停留期限，最长一般不超过四年。如果学生或交流访问人员需要更长时间完成项目，就需要向USCIS正式申请Extension of Stay。与此同时，新规还将F-1学生完成学业后的离境宽限期由目前的60天缩短至30天，并对转学、改变专业、改变教育层级以及继续就读其他项目设置新的限制。

尤其值得注意的是，新规规定，F-1学生在美国完成某一教育层级的项目后，原则上不得再以F-1身份攻读同一教育层级或者更低教育层级的项目。例如，在美国完成硕士学位后再攻读第二个硕士项目，或者完成博士项目后重新进入硕士项目，可能受到新规的直接限制。

因此，这项规则实际上不仅仅是把I-94上的“D/S”改成一个具体日期，而是同时改变了国际学生在美国完成学业、转换学习方向以及延长合法身份的整个制度架构。

二、谁在挑战这项规则？

此次诉讼的原告阵容相当广泛，包括：

Presidents’ Alliance on Higher Education and Immigration、NAFSA、Association of Independent Colleges and Universities in Massachusetts（AICUM）、American Federation of Teachers（AFT）、Graduate Labor Organization AFT Local 6516、The NewsGuild-CWA、UAW以及UAW Local 2322。

其中既包括代表数百所美国高校的高等教育组织，也包括代表国际学生、研究人员、研究生雇员以及外国媒体工作人员的工会组织。

例如，Presidents’ Alliance在诉状中表示，其成员涵盖近600所美国公立和私立高校；NAFSA则拥有来自2,300多家机构的9,000多名国际教育专业人士。原告试图通过这些成员证明，新规将直接影响高校招收和管理国际学生、科研人员及交流访问人员的能力，从而建立诉讼所需要的standing。

三、原告为什么认为DHS新规违法？

原告的诉讼主要建立在《行政程序法》之上，可以归纳为三项核心法律主张。

第一，新规属于“arbitrary and capricious”行政行为

这是整个案件最重要的攻击方向。

原告认为，DHS虽然以国家安全、加强监管以及防止F、J和I身份被滥用作为结束D/S制度的主要理由，但并没有证明现有D/S制度存在足以支持如此大规模改革的系统性问题。

诉状特别攻击DHS的成本收益分析（cost-benefit analysis）。

根据原告引用DHS自己的分析，新规每年将产生至少约4.43亿美元的直接合规及实施成本。但是，原告认为DHS不仅低估了实际成本，而且没有对规则带来的所谓收益进行有意义的量化，更没有充分计算国际学生减少对美国高校、科研体系以及美国经济可能造成的长期损失。

原告因此提出一个非常典型的APA问题：即使政府有权加强F、J和I类别监管，现有行政记录是否能够合理支持如此全面地废除一个已经运行四十多年的制度？

原告还指出，DHS依赖的国家安全及欺诈案例只是极少数个案，并不能合理证明取消整个D/S制度、让数百万非移民接受新的固定停留期限是一个与问题规模相称的解决方案。

初步禁令备忘录因此把案件的实体攻击进一步归纳为五个方面：DHS的成本收益判断缺乏合理依据；取消D/S与DHS所称的问题之间缺乏合理联系；DHS没有充分考虑负担更小的替代方案；没有充分回应重大公众意见；以及公众仅获得32天评论时间。

第二，32天的公众评论期不足

DHS在正式出台最终规则前进行notice-and-comment rulemaking，但原告认为，针对这样一项复杂、影响数百万人的制度性改革，仅提供32天的公众评论期明显不足。

诉状称，DHS最终收到了接近22,000份公众意见，提交者包括高校、州检察长、国会议员、专业协会、科研机构、工会、记者、国际学生和普通公众。

原告认为，评论数量多并不能证明32天已经足够。相反，对于涉及学校招生数据、国际学生经济贡献、科研影响、USCIS案件处理能力以及高校合规成本等复杂问题，利益相关方需要时间收集和分析大量数据。特别是DHS随后花了将近一年才完成最终规则，更说明政府完全有条件给予公众至少60天的评论时间。

因此，原告把“不充分的公众参与机会”单独列为第二项APA诉因。

第三，限制学生攻读同级或较低学位可能超越DHS的法定权限

第三项诉因尤其值得移民法从业人员关注，因为它并不是单纯挑战DHS的行政决策过程，而是直接主张DHS超越了国会通过INA授予的法定权限。

INA §101(a)(15)(F)对F类学生的定义，核心要求包括申请人是真实学生、符合全日制学习条件、有外国住所且无意放弃，并临时来美从事相应学习。

原告指出，国会并没有规定：“一个人在美国完成某一层级的学业后，以后只能继续攻读更高层级的课程。”

但是DHS的新规则事实上增加了这样一个条件——完成某一教育层级后，不允许继续以F-1身份攻读同一或较低层级项目。

因此，原告主张，DHS实际上是通过行政法规在INA中增加了国会从未制定的F-1资格限制，行政机关没有权力自行创造新的“不符合F-1资格”的学生类别。

如果法院接受这一论点，即使法院最终不完全推翻整个D/S改革，关于“同级或降级学习”的academic mobility限制本身也可能面临独立的法律风险。

四、为什么原告要求法院立即干预？

时间是本案最重要的现实因素之一。

最终规则计划于2026年9月15日生效。也就是说，从起诉到计划生效日期之间不足一个月。

因此，原告没有选择等待案件按照普通诉讼程序缓慢推进，而是在起诉当天即要求紧急救济。

原告在初步禁令材料中把“不可弥补损害”主要归纳为三个方面：国际学生入学人数下降、学校被迫修改项目和招生安排，以及巨大的行政合规负担。

原告认为，一旦新规生效，高校必须立即培训工作人员、修改国际学生管理程序、调整招生和课程安排，并承担新的咨询与合规成本；与此同时，国际学生可能因为无法确定自己能否获得延期而放弃赴美留学。即使法院数月后最终宣布规则违法，其中许多经济损失、失去的学生和科研机会都无法真正恢复。

因此，原告要求法院依据APA §705暂缓新规，同时请求初步和永久禁令，最终撤销该规则并宣布其属于arbitrary and capricious以及contrary to law的行政行为。

五、这场诉讼对F-1学生和高校意味着什么？

首先，需要特别注意：起诉本身并不会自动停止法规生效。

目前公布的新规生效日期仍然是2026年9月15日。在该日期之前，现行D/S制度仍然有效；除非法院在此之前签发stay或preliminary injunction，或者国会审查等其他程序改变新规的生效状态，否则高校和F、J、I身份人员仍然需要按照9月15日生效的时间表进行准备。

其次，这场诉讼的意义已经超出了“是否保留D/S”本身。

如果新规最终生效，国际学生管理模式将从目前主要由学校通过SEVIS和I-20持续监督学生身份，进一步转变为在许多情况下需要USCIS直接审理学生是否能够继续在美国完成学业。对于博士项目、医学培训、科研项目以及其他经常超过四年的课程，这种变化尤其重要。

第三，本案很可能成为围绕行政机关移民监管权限的又一个重要APA案件。

原告并没有主张DHS完全没有权力监管学生和交流访问人员，而是提出一个更基础的问题：行政机关能否仅凭有限的欺诈或国家安全案例，废除运行数十年的全国性制度；能否在没有充分量化收益、没有充分考虑重大经济损失和替代方案的情况下进行如此重大的政策转变；以及能否通过行政法规增加国会没有写入INA的F-1资格条件。

这些问题将决定本案接下来初步禁令阶段的走向。

六、接下来最值得关注的节点

本案目前最关键的并不是最终判决，而是法院是否会在9月15日之前对原告提出的APA §705 stay或初步禁令请求作出处理。

如果法院暂缓或者禁止新规实施，D/S制度可能在案件审理期间继续维持；如果法院拒绝紧急救济，新规则可能按计划生效，而案件继续进入实体审理。

需要强调的是，目前的Complaint及初步禁令动议仅代表原告一方的法律主张，并不意味着法院已经认定DHS的新规违法。 DHS预计将提交反对意见，对国家安全、身份监管、项目完整性、成本收益分析以及自身依据INA拥有的法定授权进行辩护。

对于国际学生、交流访问人员以及高校而言，未来数周法院如何处理紧急救济申请，将比案件最终可能持续数月甚至数年的实体审理更加迫切。

因此，在2026年9月15日这一计划生效日期临近之际，所有持F、J和I身份的个人以及相关学校和机构，都应密切关注本案法院命令以及DHS、ICE和USCIS后续发布的实施指引。

本文仅为法律风险科普与合规提示，不作为个别案件的个性化法律意见；移民政策及移民局裁量标准实时变动，具体案件操作请以执业律师个案咨询意见为准。未经专业律师评估前，请勿自行操作出入境及移民相关流程，本律所不对读者自行操作产生的一切后果承担责任。

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